В Саратовской областной Думе находятся два законопроекта с одним и тем же текстом изменения, направленного на увеличение количества оснований для досрочного прекращения полномочий Уполномоченного по правам человека и Уполномоченного по правам ребенка в Саратовской области. Изменение внесено в законодательный орган прокуратурой области.
Напомню, Саратовская область одна из первых России создала институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмена). В октябре 1998 года областная Дума приняла соответствующий закон (спустя год после принятия закона об Уполномоченном по правам человека в РФ), а первый Уполномоченный в области – Александр Ландо — был избран депутатами на эту должность в январе 1999 года. Работающая сегодня в этой должности Татьяна Журик — третий по счету омбудсмен; она была избрана в начале текущего года на пять лет.
Институт Уполномоченного по правам ребенка появился в области спустя одиннадцать лет после появления института Уполномоченного по правам человека – в феврале 2010 года. Эту должность до 2015 года будет занимать Юлия Ерофеева. Прекратить ее полномочия досрочно, как и Татьяны Журик, можно в исключительных случаях: по их собственному желанию, в связи с переездом в другой регион или изменения российского гражданства, признания омбудсменов судом недееспособными или безвестно отсутствующими, вступления в законную силу обвинительного приговора суда по отношению к уполномоченным, а также, Боже упаси, смерти.
Прокуратура области предлагает внести в указанные законы об уполномоченных следующее изменение, дополнив статью 9 «Досрочное прекращение полномочий Уполномоченного» пунктом «и», согласно которому полномочия Уполномоченного досрочно могут быть прекращены также в иных случаях, предусмотренных федеральными законами, Законом Саратовской области от 30 марта 2007 года № 51-ЗСО «О государственных должностях Саратовской области».
В пояснительных записках к обоим законопроектам стражи законности ссылаются на статьи 13.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции", в которой закреплено, что лицо, замещающее государственную должность субъекта Российской Федерации, в порядке, предусмотренном, в том числе, законами субъектов Российской Федерации, подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия в случае, в частности, непринятия лицом мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является.
При этом, лицо, замещающее государственную должность субъекта Российской Федерации, муниципальную должность, которому стало известно о возникновении у подчиненного ему лица личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, также подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия, в случае не принятия лицом, замещающим государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, муниципальную должность, мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого является подчиненное ему лицо.
Саратовская область, в случае принятия предлагаемых прокуратурой изменений, безусловно, не первый субъект РФ, в законах которых есть норма о досрочном прекращении полномочий Уполномоченного в связи с выражением недоверия. Но прокуратура Саратовской области несколько расширяет эту норму, привязывая ее не только к действующему законодательству о госслужбе, но и к возможным его изменениям в будущем.
То, что законодательные инициативы прокуратуры будут приняты, можно даже не сомневаться. Во-первых, аналогичные нормы уже существуют в законах об уполномоченных в некоторых субъектах РФ, а во-вторых, еще в 2003 году по протесту областной прокуратуры почти полностью был изменен закон об Уполномоченном по правам человека в области. Тогда это было сделано для ограничения независимости первого Уполномоченного по правам человека в области Александра Ландо, который время от времени открыто говорил о недостатках в работе вышеназванного правоохранительного органа. Но даже тогда содержание нормы о досрочном освобождении от должности Уполномоченного не претерпело кардинальных изменений.
Сегодня времена изменились. Вроде нет очевидных противоречий между уполномоченными области и прокуратурой, чтобы подозревать прокуратуру в предвзятости. Но есть очень серьезный аргумент: законы области об уполномоченных «противоречат федеральному законодательству». А это почти приговор.
Перефразируя известную театральную поговорку «Висящее на стене ружьё к концу пьесы обязательно выстрелит…», можно сказать, что если закон содержит правовую норму, случай для ее применения найдется.
По крайней мере, в трех субъектах, эти нормы уже были опробованы на действующих омбудсменах. Так, с красивой формулировкой «потеря доверия» в свое время были отстранены от должности омбудсмены в Санкт-Петербурге, Ненецком автономном округе и Томской области.
За эти годы в стране было защищено достаточно диссертационных работ на тему правового статуса Уполномоченного по правам человека в России и ее субъектах. Было написано множество научных статей. Их авторы, включая меня, считали независимость важным преимуществом уполномоченных, в том числе и в Саратовской области. Однако выясняется, что для прокуратуры области важнее, чтобы областные законы не противоречили федеральным, если какие-то отличия даже не имеют принципиального значения.
Уполномоченный – не только лицо, замещающее государственную должность, но и институт, который не похож ни на один государственный институт. Уполномоченный по правам человека и Уполномоченный по правам ребенка в отличие от других должностных лиц, входящих в группу А, не наделены властными полномочиями. Они не распределяют финансовые средства, а их заключения носят исключительно рекомендательный характер. Уполномоченный или омбудсмен стремится способствовать изменению ситуации с нарушениями прав человека путем убеждения. Его работа нацелена на будущее, на развитие гражданского общества.
Чтобы Уполномоченный эффективно выполнял свои обязанности по защите прав человека, для него должны быть созданы условия абсолютной свободы и независимости от власти и от других групп влияния. Если до сих пор в обществе не сложилось четкого понимания о роли уполномоченного по правам человека, значит власть не создала для него необходимых условий.
В этих условиях предложение прокуратуры о расширении содержания нормы о досрочном прекращении полномочий уполномоченного — начало конца этого института. Уполномоченный не может эффективно выполнять свои обязанности по защите прав человека от произвола власти, если над ним весит «дамоклов меч».
Чиновники, в том числе омбудсмены, приходят и уходят, а государственным институтам необходимо развиваться. И если государственный институт работает неэффективно, по разным причинам, это приводит, в первую очередь, к ослаблению власти.
Очевидно, что в некоторых случаях механическая подгонка областных законов к федеральному законодательству приводит к нарушению целой правовой конструкции. Случай с законами об областных омбудсменах — тому пример. Исполнять свои обязанности омбудсмен должен без оглядки на власть, и не действовать, как небезызвестный Беликов из рассказа А.Чехова «Человек в футляре», который вечно трясся, чтобы «как бы чего не вышло».
Возникает естественный вопрос: «Если новая норма о досрочном прекращении полномочий омбудсмена так важна, то почему до сих пор она не включена в Федеральный конституционный закон об Уполномоченном по правам человека в РФ или аналогичные законы многих субъектов? А может, в Генеральной прокуратуре РФ и прокуратурах других субъектов работают хуже?»
